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以優良作風為基層減負

2020-03-12 來源:中央紀委國家監委網站

以優良作風為基層減負

關于破除困擾基層形式主義的調研報告


圖為重慶市查處形式主義官僚主義問題類型分布比例


十九屆中央紀委四次全會強調,鞏固拓展作風建設成效,推動化風成俗、成為習慣。堅持從講政治高度整治形式主義、官僚主義,從領導機關和領導干部抓起、改起,深化治理貫徹黨中央決策部署只表態不落實、維護群眾利益不擔當不作為、困擾基層的形式主義等突出問題。

近期,重慶市紀委監委成立調研組,到部分區縣和市級部門實地調研,梳理總結過去一年全市破除形式主義減輕基層負擔取得的經驗成效,分析仍然困擾基層的形式主義突出問題,研究深化治理的對策措施。

準確界定兩組概念

鞏固拓展作風建設成效,破除困擾基層的形式主義突出問題,需要精準區分基層各層級、行業、領域不同范圍履職群體的不同減負需求,區別對待,分類施策。

關于基層。調研發現,黨員干部對基層的概念認知存有較大差異,有的認為村(社區)是基層,有的認為鄉鎮(街道)是基層,有的認為區縣及以下皆是基層。概念的模糊不清可能導致落實減負要求出現偏差。黨章第三十條明確,在企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位設立的黨組織均是黨的基層組織。因此,基層是一個廣義的、相對的概念,其范圍不能簡單從行政區劃角度絕對地割裂開看,應當涵蓋各個層級、行業、領域中具體抓落實的群體,把面對群眾、企業提供服務的基層單位作為重點,通過減負讓他們更好地服務于群眾、服務于企業、服務于經濟社會發展。

關于負擔。調研發現,基層干部對負擔的感知主要有兩種類型。一是價值導向型。對感知有意義有價值的工作,即使任務再艱巨再繁重也少有怨言,但對感知無意義無價值的工作,耐受程度較低。比如,有的機關干部坦言:“很多工作都是利黨利國利民的大好事,能夠參與其中倍感榮幸,感覺負擔的是有時很忙卻似乎沒忙對地方的一些工作”。二是利益導向型。一些基層干部對工作本身是否有意義思考較少,更加關注個人付出與經濟收益是否匹配,當感知付出大于收益時便覺負擔。比如,有的村(社區)干部直言:“現在工作任務更加繁重,但以前有的各類專項補貼卻很少發了,收入不增反減產生心理變化比較明顯”。因此,為基層減負要注意區別對待,分類施策,既要把解決價值導向型干部訴求作為重點,確保“好鋼用在刀刃上”;又要關注利益導向型干部的思想動態,堅持嚴管與厚愛結合,強化正面引導和正向激勵。

調研發現的情況

從調研情況看,監督檢查過度留痕、落實要求層層加碼、權責劃分與制度保障不匹配、問責泛化簡單化、起草材料不從實際出發,是基層干部反映相對突出的問題,必須引起重視加以解決。

過程監督與結果導向的矛盾。“痕跡主義”是當前基層干部反映最強烈最集中最突出的問題,直接體現在會議多、文件多、報表多、記錄多等方面。一方面,伴隨監督力度增強、監督范圍擴大、監督標準細化,基層花費在“留痕”上的精力不斷增多,并且監督主體不同、要求不同,一些能統籌合并的事項也不得不分開進行并“留痕”。另一方面,某些工作不出問題則罷,出了問題將面臨被追責問責的風險,比如黨建、安全生產等,監督中必須還原過程。因此,如何找到監督與被監督、過程監督與結果導向之間的最佳平衡點,是解決問題的關鍵。

特殊舉措與常態管理的矛盾。由于一些地方一些單位在檢查考核、指標設定、時限要求等諸多方面“層層加碼”,進而滋生了基層落實中的形式主義。如,有的督查檢查要求必須發現問題,沒有發現實質問題或發現問題數量不多時,就找一些不痛不癢的問題湊數交差。此外,有的地方和單位把特殊情況下采用的特殊舉措濫用到常態管理之中,并延伸至各個方面、各個環節,違背一般工作規律,具體執行者在無法實際完成任務情況下,就把精力集中到材料美化、數據造假、盆景打造上,力求在形式上出新出彩。

責權劃分與配套保障的矛盾。從具體工作實踐情況看,一是對責權劃分認識不一致,二是清單制定后實際執行效果不佳。調研發現,反映“屬地管理”問題的不在少數,多是鄉鎮(街道)和村(社區)干部認為自己承擔了大量本該由上級部門承擔的職責事項,出了問題還要“背鍋”。調研組綜合分析認為,在構建更加高效便民的基層治理體系目標指引下,鄉鎮(街道)今后還將承擔更多職能職責,這是改革的總體方向,當前的問題在于職能部門下放服務管理權限時,鄉鎮(街道)履職所需的經費、人才、技術、網絡端口、業務培訓等保障環節未能同步跟進,也存在個別職責下放了而權力卻沒完全下放的現象。

問責過程與執紀效果的矛盾。調研發現,基層存在三種問責泛化心態:拼湊政績心態,把不該納入問責統計的納入統計,虛增問責數量;以下代上心態,以問責一般干部代替對領導干部的問責;息事寧人心態,片面追求問責速度,不講精準度,以快速問責安撫負面情緒。調研還發現,基層存在問責過程不規范現象。一是主體不清晰,有的職能部門不充分履行應負職責,片面認為問責都是紀檢監察機關的事。二是程序不規范,有的職能部門或專項工作組不按程序向本級紀檢監察機關移送問責線索,直接向下一級或下兩級黨委交辦問責建議,導致問責不精準現象發生。三是政策把握不佳,何種情形應當問責、問責該問到哪一級、應當運用何種問責方式尺度把握不一,實際工作中主觀因素影響較大。

過關思想與實事求是的矛盾。一些地方一些干部行文不從實際工作需要出發,起草材料時空話較多、言之無物,不考慮實際效果,不敢尖銳點明問題,不敢涉及問題對象,只求平穩和氣過關。訪談中,有的負責起草材料的同志認為,一篇材料往往需要逐級審核把關,把材料寫得四平八穩、面面俱到更容易過關。有的負責審核把關的同志認為,材料是部署推動工作的最直接證據,不講認識怕站位不夠,不講意義怕重視不夠,措施少了怕缺項漏項。

深入治理突出問題

當前,紀檢監察機關要在深入檢視問題的基礎上,不斷鞏固拓展作風建設成效,推動整治工作走深走實,為加強基層治理能力、激活基層工作活力、提升基層工作效力,提供堅強的政治、紀律和作風保障。

強化精準監督意識。當前,紀檢監察機關既要通過有力監督發現、懲治、減少或杜絕違規違紀違法行為,也要不斷強化精準監督意識,堅決防止監督檢查過多過濫而引起“痕跡主義”等負面產物,不斷提高監督效率。在專責監督中必須始終突出問題導向,認真區分問題性質,緊盯關鍵少數、關鍵崗位,圍繞權力運行各個環節,完善發現問題、糾正偏差、精準問責有效機制。

改進監督檢查工作。緊緊圍繞基層減負要求,緊盯簡化優化各類監督檢查考核工作程序,從總體上統籌合并、減少頻次。督查檢查應多采取不打招呼、深入一線面對面訪談交流等方式了解實際情況,聚焦關鍵少數、關鍵問題,更加突出結果導向,不能把發沒發文、講沒講話、開沒開會、有無記錄等作為查找問題的重點并予以反饋、要求整改。同時,也要防范把發現問題數量多少作為評價督查檢查成效的標準,而忽視問題本身的質量。

推動精準問責追責。經常性開展問責統計數據清理和問責案件質量評查,凡不屬于問責對象或將直接責任問題納入問責統計的予以剔除,對違規違紀問責的進行糾正查處,并以適當形式反饋通報,樹立鮮明導向。結合新修訂的《中國共產黨問責條例》,選取一批情況復雜、涉及單位多的典型問責案件做深入剖析,強化問責工作案例指導,督促有關部門嚴格履行黨內法規和國家法律法規賦予的責任追究職責。

優化基層治理體系。督促有關單位按照權責對等要求,加大對鄉鎮(街道)人才、技術、網絡端口等方面的支持與保障。聚焦基層反映比較集中的生態環境、應急管理、市場監管、綜合執法等方面問題,編制政務服務類主體責任和配合責任清單,賦予鄉鎮(街道)對轄區需區縣職能部門解決事項的協調權,建立“鄉呼縣應、上下聯動”的響應平臺,改進現行的鄉鎮(街道)與職能部門相互考核方式,強化鄉鎮(街道)對區縣職能部門的考核評價力度。

重視基層干部待遇。在規范津補貼或福利有關政策基礎上,對納入基層群眾性自治組織依法協助政府工作的事項,遵循“費隨事轉、權隨責走”原則,安排村(社區)干部從事相關協助工作時,既要在做法上給予指導,也要在經費上給予保障。同時,建議綜合考慮區域財政情況、消費水平,動態掌握不同地區村(社區)干部具體收入情況,適度加大轉移支付力度,防止因地方財力差異導致的村(社區)干部收入差距過大。

改進減負評價方式。基層減負的最終效果要由基層干部自己說了算。紀檢監察機關要會同相關部門不定期到基層實地走訪調研,或選取一批基層干部群眾代表作為基層減負工作聯絡員,隨時通過電話了解情況,動態掌握基層對減負工作的直觀感受。注重將各地各部門報送的相關數據與了解到的基層干部實際感受相互印證,對刻意將基數報大、玩數字游戲,或將有關事項改頭換面、顯性變隱性等問題嚴肅查處并通報曝光,堅決防止“數字減負”“名減實不減”等問題。

2019年,重慶市累計查處基層反映突出的形式主義官僚主義問題1375件,處理2202人,其中給予黨紀政務處分567人。在查處問題中,涉及貫徹落實黨的路線方針政策、黨中央重大決策部署方面36件,涉及聯系群眾、服務群眾方面182件,涉及履行職責、服務經濟社會發展方面1131件,涉及學風會風文風及檢查調研方面26件。(重慶市紀委監委調研組,本文刊登在《中國紀檢監察報》2020年3月12日理論周刊第8版)

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